重點摘要：
- 全球永續發展目標 ( SDGs ) 因資金的投融資缺口而無法有效推進。
- 信評的國家主權上限措施，使開發中國家的永續專案推動成本較高。
- 永續發展債券的綠色溢價效果對融資成本的幫助有限，且多集中於成熟經濟體。
【一】結構性困境：資金為何流不進最需要的地方
數據顯示，全球每年面臨 4 兆美元的永續發展目標 ( SDGs ) 融資缺口，與此同時，全球軍費卻高達 2.4 兆美元，而整個聯合國系統的年度運營經費僅僅 460 億美元，在這樣強烈的對比下，我們可以了解到全球在 SDGs 的發展路徑上，仍存在諸多挑戰與資源分配考量。
然而，這並非單純的「支出選擇」問題，而是反映了更深層的「結構性缺陷」，意味著市場資金並未流向那些相對具成長潛力、也具投資需求的低度開發中國家，反而持續性的投入於經濟體系較為健全的地區。原因在於國際金融體系的制度設計偏好已開發國的資產，針對發展中國家，則在考量風險的情境下，設下多層限制，讓這些國家陷入「高風險、高利率、短週期」的惡性循環。這種結構性不平等，正是財政空間不足的核心來源，詳細介紹如下：
- 國際金融體系 ( The Global Financial Architecture, GFA ) 的趨向
當前的國際金融市場傾向往成熟經濟體靠攏，除具備完善的投資環境外，諸多高度發展的產業生態系亦在此匯集，導致投資單位對已開發國家的投融資需求旺盛，而對發展中國家則相對弱勢，造成如非洲或南亞要具備穩定現金流的專案，可能需支付比歐洲同類專案高出三倍的利率，壓縮此類國家的財務發展，並呈現大者恆大的局勢。
- 財政政策與債務規模
許多發展中國家的挑戰在於財政的非連續性，其過度依賴短期貸款與高利率融資，缺乏長效性的規劃與布局，造成即使在資金充裕的情境下，也無法進行有效運用。結果就是長期負債循環，即為了還舊債，只能再舉新債，卻因為利率過高而逐步耗盡公共資源，也使得債務規模愈滾愈大。
- 官方發展援助 ( Official Development Assistance, ODA ) 的現狀
聯合國要求富裕國家將 0.7% 國民總收入 ( GNI ) 用於對外援助，但從未達到目標。根據 OECD 於 2025 年公布的數據顯示，2024年國際援助的實際價值比前一年下降了7.1%，當中只有 4 個國家的官方發展援助佔國民財富的比例超過了0.7%的目標，即挪威 (1.02%)、盧森堡 (1.00%)、瑞典 (0.79%) 和丹麥 (0.71%)，其他主要經濟國的 ODA 比例則相對較低，如德國 0.67%、英國 0.5%、法國 0.48%、日本 0.39%、美國 0.22%。該趨勢顯見國際公共資金的萎縮，進一步壓縮了發展中國家的財政空間。
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圖1 官方發展援助 ( ODA ) 佔國民總收入的百分比趨勢
資料來源：取自 Sustainable Development Report 2025
【二】無形的枷鎖：主權上限的限制與偏差
長期困擾著發展中國家的融資能力—主權上限 ( sovereign ceiling )，這項規則的核心精神為一國內的企業或專案，其信用評級不能高於該國的主權評級。此機制的設立是因為國家的整體風險確實會影響境內一切經濟活動，但此項看似客觀的評級制度，卻也隱藏著境內企業在信評上的天花板，阻礙了很多具備良好財務結構的企業或專案，如肯亞地熱發電專案。
肯亞地熱發電專案：
肯亞地熱發電專案是一個具有穩定美元收入的能源專案，並獲得世界銀行和非洲開發銀行的保險背書，若以專案自身的財務結構與風險管理來評估，本可達到投資級評級。然而，由於肯亞的主權評級僅在 B- 水平，專案融資利率被迫拉高至 9%，代表著該專案需支付數億美元的”額外”利息費用，造成再生能源的生產量能無法進一步有效擴充。
雖於 2001 年，信評機構針對主權上限進行規範上的彈性調整，但此制度的設計，仍讓許多發展中國家的境內企業陷入「不論專案本身多穩健，融資成本永遠偏高」的困境，長期而言，這不僅阻擋了綠能、基礎建設等投資，也限制了這些國家擴大財政空間的可能。因此，企業或銀行在評估投資／借款標的時，應將主軸放置於專案自身的風險特徵進行衡量，並將整體信用評級做為參考依據即可，才可能較為客觀的接近專案或企業本身的發展潛力。
【三】永續發展債券：加分工具，但不是結構性解方
有人會問：既然市場上已經有了綠色債券、社會債券、永續發展債券等 ESG 金融工具，是否能夠緩解發展中國家的財政困境？
答案是：有幫助，但遠遠不夠。
這些債券在近十年間蓬勃發展，根據世界銀行 ( The World Bank ) 對永續發展債券的研究報告數據顯示，截至 2024 年底，綠色、社會、永續發展債券等 ESG 金融工具的累計總額將近 6.2 兆美元，已開發國占了將近 7 成，顯示綠色金融的規模與資本流向仍然傾斜於成熟經濟體，若要真正改善「財政空間不足」的結構性問題，它們仍存在限制。
圖2 按市場和債券類型劃分的永續債券累積發行量（單位：十億美元）
資料來源：取自World Bank based on data from Bloomberg Terminal
再者，雖然永續發展債券存在「綠色溢價」，利率比一般債券略低，然而據《OECD Sovereign Borrowing Outlook 2022》報告指出其差距並不大，對於高利率的新興市場而言幾乎無影響，此外，它們仍受制於主權評級，還是無法突破高利率的困境。且永續發展債券必須綁定特定專案，缺乏靈活性，發行需符合嚴格的揭露、監管與驗證要求，對低收入國家而言相對不利，使籌資受限。因此永續發展債券的確能為特定領域在降低發行成本上「加分」，但無法從根本上解決「資金缺口」的問題。
表1 永續發展債券與結構性改革之比較
資料來源：筆者自行整理
【四】未來突破口：制度改革與市場創新並進
透過上述的分析與數據趨勢觀察，本文提供2項歸納論點，詳述如下。
- 加強官方發展援助 ( ODA ) 與多邊融資機構角色：
富裕國家若能真正履行「0.7% GNI」的援助承諾，將為發展中國家每年帶來數千億美元的額外資金，同時，世界銀行、國際貨幣基金 ( IMF ) 與區域開發銀行必須擴大長期、低利率貸款的比重。
- 優化主權上限規則：
讓專案主要依自身風險做評級，提高其自身風險指標的權重占比，並考量專案本身的永續性做為加分項目，而後輔以國家主權信用作為風險因子的參照，進而抵減信評天花板所帶來的衝擊，將可釋放出投資與貸放潛力。如此將有助於當地基礎建設、再生能源、公共醫療等專案的推進，從基礎設施的建構進行國家整體的改善。
上述提及的主權信評上限優化措施，將有機會能將潛力永續專案引流進資金缺乏的國家中，而 ODA 的強化則有助於金援的注入，穩定投資方的信心，若能搭配現行永續發展債券制度，將能使整體永續投資環境建構的更加完善。此舉也有助於該國在教育、能源轉型與公共衛生等永續建設的補強與發展。
國際社會必須就國際金融市場的關鍵改革達成共識，以確保全球儲蓄能夠流向相對發展機會較多的開發中國家。具體方向可透過結構性改革與市場創新並進，前者優化制度困境，後者提供多元籌資管道，兩者結合，才能真正擴展發展中國家的財政空間，進而往全球永續發展目標前行。
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